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La gastronomie politique comorienne vient de s'enrichir d'une nouvelle recette avec le projet de
réviser la Constitution à un an environ de la fin de mandat du président de l'Union. A bientôt huit ans après son adoption, la constitution continue toujours de susciter beaucoup de
passion.
Il faut dire que cette Constitution, à qui on demandait tout à la fois de mettre fin au séparatisme insulaire et de préserver l'unité et l'intégrité des Comores, de reconnaître une large autonomie aux îles et de restaurer l'autorité de l'Etat, de valoriser les particularismes insulaires et de consolider la solidarité nationale, était dès l'origine vouée à l'incompréhension et à l'insatisfaction générale puisqu'elle n'en ferait jamais assez tout en faisant beaucoup.
Cette Constitution est le résultat d'un compromis politique laborieux sur nos propres contradictions. Elle offre un équilibre précaire et fragile sur nos divisions. Il ne faudrait donc pas y toucher qu'avec “une main tremblante”. C'est donc normal que la question de sa révision soit au coeur du débat politique dans notre pays et que l'on s'interroge sur l'opportunité de la révision. En revanche, ce qui ne l'est pas, c'est de transformer la question de la révision en querelle politicienne entre partisans du président de l'Union qui soutiennent sans condition le projet présidentiel de révision constitutionnelle et l'opposition au président qui ne veut pas en entendre parler.
Sans prendre parti ni pour les uns ni pour les autres, il s'agit d'apporter le regard neutre et peut être froid du constitutionnaliste. Réellement, le problème le plus grave qui se pose dans notre constitution n'est pas tellement la façon dont les pouvoirs sont organisés mais plutôt comment ils fonctionnent.
Il n'y a pas de problème d'organisation de pouvoirs aux Comores, il y'a un problème de fonctionnement des institutions. On peut modifier autant de fois que possible la constitution, tant que les responsables politiques, au pouvoir comme dans l'opposition, ne seront pas résolus à respecter les règles, à se soumettre aux lois de l'Union, même et surtout celles qui les déplaisent, une modification de la constitution n'y changera rien.
A notre avis, il serait possible, sans recourir à un remède de cheval, d'apporter des modifications à la Constitution sans bouleverser fondamentalement le fragile équilibre et compromis national tout en améliorant le fonctionnement des institutions. A ce propos, certaines mesures peuvent être mises en œuvre sans une révision de la Constitution. D'autres exigeront forcément de modifier certaines dispositions de la Constitution.
Toutefois, avant de faire part de nos propositions, il faut rappeler brièvement les circonstances qui ont conduit à la naissance de notre constitution. En effet, il est bien établi que pour comprendre une norme, il faut connaître les circonstances à l'origine de sa création.
La crise séparatiste de 1997, au-delà de la menace immédiate sur l'unité et l'intégrité nationale, a soulevé, de façon indirecte une vraie question de fond, que la constitution a tenté d'y répondre, tout aussi de façon indirecte mais profonde. La question posée est celle des conditions de notre “vouloir vivre collectif”. La Constitution a répondu en proposant un nouveau pacte social dont les termes peuvent être résumés ainsi : “une volonté de vie commune affirmée et partagée par tous et une prise en compte des insularismes et du besoin de justice et d'équité entre les îles”1. Cela s'est traduit constitutionnellement par la règle de la présidence tournante entre les îles, le droit à l'autonomie des îles et le principe de la répartition juste et équitable des pouvoirs publics et des hautes fonctions de l'Etat entre les îles.
C'est ainsi que tous les quatre ans, la présidence de l'Union doit échoir à un natif d'une île différente, que les îles doivent s'auto-administrer et que la formation du gouvernement et les nominations aux hautes fonctions de l'Etat doivent respecter l'équité entre les îles. Cependant, une lecture erronée de ce pacte social et de la constitution qui le matérialise conduit à opposer autonomie des îles et unité de l'Etat. Les deux ne s'opposent pas, elles se complètent. Atort, on interprète l'article 9 de la Constitution comme ayant dépouillé l'Etat de ses prérogatives. Nous pouvons affirmer fortement et sans équivoque que cette lecture est fausse et sans fondement. Si le cadre offert par cette tribune ne nous autorise pas une longue explication on peut tenter d'éclairer le lecteur de cette façon.
Premièrement, l'alinéa 1er qui cite les compétences exclusives de l'Union ne signifie pas que l'Union ne peut pas exercer d'autres compétences mais plutôt que les compétences énumérées au 1er alinéa ne peuvent être exercées que par l'Union et uniquement par elle.
En second lieu, pour les matières partagées, la Constitution pose très subtilement un bouclier qui garantit la primauté de l'Union. D'une part, les îles ne sont compétentes que lorsque l'Union ne fait pas usage “de son droit d'agir”. Cela implique que la compétence des îles cède sur celle de l'Union. D'autre part, l'Union est compétente lorsque “a) le règlement d'une question par une île pourrait affecter les intérêts des autres îles ; b) une question ne peut pas être réglée par une île isolément ; c) la sauvegarde de l'unité juridique, économique et sociale de l'Union l'exige”.Ces conditions laissent une large possibilité à l'Union de faire usage de son “droit d'agir” puisque toute question est susceptible d'intéresser les autres îles et que les notions “d'unité économique” et “d'unité sociale” sont tellement vague pour permettre à l'Union de pouvoir y insérer toute question importante d'ordre économique ou social. Cependant, très intelligemment, l'article 9 glisse implicitement le principe de subsidiarité qui signifie que les compétences ne doivent être transférées aux îles que dans la mesure où elles seront mieux exercées à ce niveau que dans l'Union et contribueront à faciliter la vie des populations. C'est la philosophie qui doit guider le partage des compétences entre l'Union et les îles.
On le voit, la Constitution consacre fortement l'autonomie des îles mais n'a pas souhaiter enterrer l'Union. L'autonomie des îles s'exprime dans l'Union et non contre l'Union. De son côté, l'Union garantit et protège l'autonomie des îles. En d'autres termes, l'Union est le cadre à travers lequel les îles s'épanouissent et se développent. Il n'y a pas de contradiction à avoir un Etat central fort avec des îles véritablement autonomes. Vouloir que des enfants grandissent et soient autonomes ne signifient pas que l'on veuille anéantir l'autorité parentale. Il faut donc entendre l'autonomie des îles dans le cadre d'une complémentarité avec l'Union et non de relation conflictuelle. Deux conditions sont indispensables. La première est de respecter et préserver l'autorité de l'Union.
La seconde est de savoir que l'autonomie des îles n'a d'autres sens que celui de faciliter la vie des populations dans les îles. On peut apprécier diversement les termes de ce pacte social, voire discuter de son bien fondé mais telle est la volonté générale du peuple. Nos propositions vont respecter les termes ainsi exposé du pacte social. Il y'a d'une part, les mesures qui ne nécessitent pas une révision de la Constitution mais qui amélioreront le fonctionnement de nos institutions. D'abord, il faudrait adopter la loi organique prévue à l'article 15 de la Constitution pour déterminer les matières pour lesquelles le contreseing des vice-présidents est requis.
Cette loi organique peut préciser le rôle et les compétences des vice-présidents. Ensuite, il faudrait harmoniser les lois fondamentales des îles et les conformer à la constitution de l'Union. A cet effet, le président de l'Union peut saisir la cour constitutionnelle pour vérifier leur conformité à la Constitution. La cour constitutionnelle pourra à cette occasion sanctionner les dispositions des lois fondamentales des îles qui ne sont pas conformes à la Constitution de l'Union et formuler les propositions pour concilier les lois fondamentales des îles.
Enfin, il faudrait organiser des rencontres hebdomadaires régulières entre le président de l'Union et les présidents des îles. Il est surprenant dans un pays nourri par la tradition du dialogue que le président de l'Union et les présidents des îles ne se parlent pas. De telles rencontres régulières contribueront à n'en point douter à détendre les relations entre l'Union et les îles. En outre, sans toucher à la Constitution on peut modifier les modes d'élections des présidents des îles. Pour répondre au souci d'économie manifestée, il serait possible de faire élire les présidents des îles par un collège électoral composé, dans un premier temps, de tous les députés de l'assemblée de l'île et de tous les députés de l'Union originaires de l'île. Dans un second temps, on peut élargir ce collège aux maires et conseillers municipaux lorsque les communes seront effectivement mises en place.
D'autre part, certaines mesures exigeront de modifier légèrement la Constitution. Premièrement, pour “fluidifier” les relations entre le pouvoir exécutif de l'Union et l'Assemblée de l'Union, il n'est pas nécessaire de modifier la nature du régime politique actuel. Pour qui se rappelle l'instabilité gouvernementale sous Djohar et Taki, la séparation stricte des pouvoirs nous a apporté au moins une stabilité gouvernementale depuis 2001. Sans remettre en cause cet acquis, il serait possible au lieu de donner au président le droit de dissoudre l'Assemblée de l'Union, plutôt de lui reconnaitre un droit de veto. Plus exactement, il faudrait modifier l'article 17 pour donner au Président le droit de refuser de promulguer une loi. Dans ce cas, il demande à l'Assemblée une seconde lecture qui ne peut être refusée. Pour vaincre le veto présidentiel, l'Assemblée doit adopter la loi à une majorité des 3/5 de ses membres, sinon elle doit trouver un compromis avec le gouvernement.
Révision constitutionnelle ou l'art de servir le piment en dessert “? Il faut dire que cette Constitution, à qui on demandait tout à la fois de mettre fin au séparatisme insulaire et de préserver l'unité et l'intégrité des Comores, de reconnaître une large autonomie aux îles et de restaurer l'autorité de l'Etat, de valoriser les particularismes insulaires et de consolider la solidarité nationale, était dès l'origine vouée à l'incompréhension et à l'insatisfaction générale puisqu'elle n'en ferait jamais assez tout en faisant beaucoup”. “ Cela s'est traduit constitutionnellement par la règle de la présidence tournante entre les îles, le droit à l'autonomie des îles et le principe de la répartition juste et équitable des pouvoirs publics et des hautes fonctions de l'Etat entre les îles. C'est ainsi que tous les quatre ans, la présidence de l'Union doit échoir à un natif d'une île différente, que les îles doivent s'auto-administrer et que la formation du gouvernement et les nominations aux hautes fonctions de l'Etat doivent respecter l'équité entre les îles.
Cependant, une lecture erronée de ce pacte social et de la Constitution qui le matérialise conduit à opposer autonomie des îles et unité de l'Etat. Les deux ne s'opposent pas, elles se complètent. A tort, on interprète l'article 9 de la Constitution comme ayant dépouillé l'Etat de ses prérogatives. Nous pouvons affirmer fortement et sans équivoque que cette lecture est fausse et sans fondement”.
Il faut dire que cette Constitution, à qui on demandait tout à la fois de mettre fin au séparatisme insulaire et de préserver l'unité et l'intégrité des Comores, de reconnaître une large autonomie aux îles et de restaurer l'autorité de l'Etat, de valoriser les particularismes insulaires et de consolider la solidarité nationale, était dès l'origine vouée à l'incompréhension et à l'insatisfaction générale puisqu'elle n'en ferait jamais assez tout en faisant beaucoup.
Cette Constitution est le résultat d'un compromis politique laborieux sur nos propres contradictions. Elle offre un équilibre précaire et fragile sur nos divisions. Il ne faudrait donc pas y toucher qu'avec “une main tremblante”. C'est donc normal que la question de sa révision soit au coeur du débat politique dans notre pays et que l'on s'interroge sur l'opportunité de la révision. En revanche, ce qui ne l'est pas, c'est de transformer la question de la révision en querelle politicienne entre partisans du président de l'Union qui soutiennent sans condition le projet présidentiel de révision constitutionnelle et l'opposition au président qui ne veut pas en entendre parler.
Sans prendre parti ni pour les uns ni pour les autres, il s'agit d'apporter le regard neutre et peut être froid du constitutionnaliste. Réellement, le problème le plus grave qui se pose dans notre constitution n'est pas tellement la façon dont les pouvoirs sont organisés mais plutôt comment ils fonctionnent.
Il n'y a pas de problème d'organisation de pouvoirs aux Comores, il y'a un problème de fonctionnement des institutions. On peut modifier autant de fois que possible la constitution, tant que les responsables politiques, au pouvoir comme dans l'opposition, ne seront pas résolus à respecter les règles, à se soumettre aux lois de l'Union, même et surtout celles qui les déplaisent, une modification de la constitution n'y changera rien.
A notre avis, il serait possible, sans recourir à un remède de cheval, d'apporter des modifications à la Constitution sans bouleverser fondamentalement le fragile équilibre et compromis national tout en améliorant le fonctionnement des institutions. A ce propos, certaines mesures peuvent être mises en œuvre sans une révision de la Constitution. D'autres exigeront forcément de modifier certaines dispositions de la Constitution.
Toutefois, avant de faire part de nos propositions, il faut rappeler brièvement les circonstances qui ont conduit à la naissance de notre constitution. En effet, il est bien établi que pour comprendre une norme, il faut connaître les circonstances à l'origine de sa création.
La crise séparatiste de 1997, au-delà de la menace immédiate sur l'unité et l'intégrité nationale, a soulevé, de façon indirecte une vraie question de fond, que la constitution a tenté d'y répondre, tout aussi de façon indirecte mais profonde. La question posée est celle des conditions de notre “vouloir vivre collectif”. La Constitution a répondu en proposant un nouveau pacte social dont les termes peuvent être résumés ainsi : “une volonté de vie commune affirmée et partagée par tous et une prise en compte des insularismes et du besoin de justice et d'équité entre les îles”1. Cela s'est traduit constitutionnellement par la règle de la présidence tournante entre les îles, le droit à l'autonomie des îles et le principe de la répartition juste et équitable des pouvoirs publics et des hautes fonctions de l'Etat entre les îles.
C'est ainsi que tous les quatre ans, la présidence de l'Union doit échoir à un natif d'une île différente, que les îles doivent s'auto-administrer et que la formation du gouvernement et les nominations aux hautes fonctions de l'Etat doivent respecter l'équité entre les îles. Cependant, une lecture erronée de ce pacte social et de la constitution qui le matérialise conduit à opposer autonomie des îles et unité de l'Etat. Les deux ne s'opposent pas, elles se complètent. Atort, on interprète l'article 9 de la Constitution comme ayant dépouillé l'Etat de ses prérogatives. Nous pouvons affirmer fortement et sans équivoque que cette lecture est fausse et sans fondement. Si le cadre offert par cette tribune ne nous autorise pas une longue explication on peut tenter d'éclairer le lecteur de cette façon.
Premièrement, l'alinéa 1er qui cite les compétences exclusives de l'Union ne signifie pas que l'Union ne peut pas exercer d'autres compétences mais plutôt que les compétences énumérées au 1er alinéa ne peuvent être exercées que par l'Union et uniquement par elle.
En second lieu, pour les matières partagées, la Constitution pose très subtilement un bouclier qui garantit la primauté de l'Union. D'une part, les îles ne sont compétentes que lorsque l'Union ne fait pas usage “de son droit d'agir”. Cela implique que la compétence des îles cède sur celle de l'Union. D'autre part, l'Union est compétente lorsque “a) le règlement d'une question par une île pourrait affecter les intérêts des autres îles ; b) une question ne peut pas être réglée par une île isolément ; c) la sauvegarde de l'unité juridique, économique et sociale de l'Union l'exige”.Ces conditions laissent une large possibilité à l'Union de faire usage de son “droit d'agir” puisque toute question est susceptible d'intéresser les autres îles et que les notions “d'unité économique” et “d'unité sociale” sont tellement vague pour permettre à l'Union de pouvoir y insérer toute question importante d'ordre économique ou social. Cependant, très intelligemment, l'article 9 glisse implicitement le principe de subsidiarité qui signifie que les compétences ne doivent être transférées aux îles que dans la mesure où elles seront mieux exercées à ce niveau que dans l'Union et contribueront à faciliter la vie des populations. C'est la philosophie qui doit guider le partage des compétences entre l'Union et les îles.
On le voit, la Constitution consacre fortement l'autonomie des îles mais n'a pas souhaiter enterrer l'Union. L'autonomie des îles s'exprime dans l'Union et non contre l'Union. De son côté, l'Union garantit et protège l'autonomie des îles. En d'autres termes, l'Union est le cadre à travers lequel les îles s'épanouissent et se développent. Il n'y a pas de contradiction à avoir un Etat central fort avec des îles véritablement autonomes. Vouloir que des enfants grandissent et soient autonomes ne signifient pas que l'on veuille anéantir l'autorité parentale. Il faut donc entendre l'autonomie des îles dans le cadre d'une complémentarité avec l'Union et non de relation conflictuelle. Deux conditions sont indispensables. La première est de respecter et préserver l'autorité de l'Union.
La seconde est de savoir que l'autonomie des îles n'a d'autres sens que celui de faciliter la vie des populations dans les îles. On peut apprécier diversement les termes de ce pacte social, voire discuter de son bien fondé mais telle est la volonté générale du peuple. Nos propositions vont respecter les termes ainsi exposé du pacte social. Il y'a d'une part, les mesures qui ne nécessitent pas une révision de la Constitution mais qui amélioreront le fonctionnement de nos institutions. D'abord, il faudrait adopter la loi organique prévue à l'article 15 de la Constitution pour déterminer les matières pour lesquelles le contreseing des vice-présidents est requis.
Cette loi organique peut préciser le rôle et les compétences des vice-présidents. Ensuite, il faudrait harmoniser les lois fondamentales des îles et les conformer à la constitution de l'Union. A cet effet, le président de l'Union peut saisir la cour constitutionnelle pour vérifier leur conformité à la Constitution. La cour constitutionnelle pourra à cette occasion sanctionner les dispositions des lois fondamentales des îles qui ne sont pas conformes à la Constitution de l'Union et formuler les propositions pour concilier les lois fondamentales des îles.
Enfin, il faudrait organiser des rencontres hebdomadaires régulières entre le président de l'Union et les présidents des îles. Il est surprenant dans un pays nourri par la tradition du dialogue que le président de l'Union et les présidents des îles ne se parlent pas. De telles rencontres régulières contribueront à n'en point douter à détendre les relations entre l'Union et les îles. En outre, sans toucher à la Constitution on peut modifier les modes d'élections des présidents des îles. Pour répondre au souci d'économie manifestée, il serait possible de faire élire les présidents des îles par un collège électoral composé, dans un premier temps, de tous les députés de l'assemblée de l'île et de tous les députés de l'Union originaires de l'île. Dans un second temps, on peut élargir ce collège aux maires et conseillers municipaux lorsque les communes seront effectivement mises en place.
D'autre part, certaines mesures exigeront de modifier légèrement la Constitution. Premièrement, pour “fluidifier” les relations entre le pouvoir exécutif de l'Union et l'Assemblée de l'Union, il n'est pas nécessaire de modifier la nature du régime politique actuel. Pour qui se rappelle l'instabilité gouvernementale sous Djohar et Taki, la séparation stricte des pouvoirs nous a apporté au moins une stabilité gouvernementale depuis 2001. Sans remettre en cause cet acquis, il serait possible au lieu de donner au président le droit de dissoudre l'Assemblée de l'Union, plutôt de lui reconnaitre un droit de veto. Plus exactement, il faudrait modifier l'article 17 pour donner au Président le droit de refuser de promulguer une loi. Dans ce cas, il demande à l'Assemblée une seconde lecture qui ne peut être refusée. Pour vaincre le veto présidentiel, l'Assemblée doit adopter la loi à une majorité des 3/5 de ses membres, sinon elle doit trouver un compromis avec le gouvernement.
Révision constitutionnelle ou l'art de servir le piment en dessert “? Il faut dire que cette Constitution, à qui on demandait tout à la fois de mettre fin au séparatisme insulaire et de préserver l'unité et l'intégrité des Comores, de reconnaître une large autonomie aux îles et de restaurer l'autorité de l'Etat, de valoriser les particularismes insulaires et de consolider la solidarité nationale, était dès l'origine vouée à l'incompréhension et à l'insatisfaction générale puisqu'elle n'en ferait jamais assez tout en faisant beaucoup”. “ Cela s'est traduit constitutionnellement par la règle de la présidence tournante entre les îles, le droit à l'autonomie des îles et le principe de la répartition juste et équitable des pouvoirs publics et des hautes fonctions de l'Etat entre les îles. C'est ainsi que tous les quatre ans, la présidence de l'Union doit échoir à un natif d'une île différente, que les îles doivent s'auto-administrer et que la formation du gouvernement et les nominations aux hautes fonctions de l'Etat doivent respecter l'équité entre les îles.
Cependant, une lecture erronée de ce pacte social et de la Constitution qui le matérialise conduit à opposer autonomie des îles et unité de l'Etat. Les deux ne s'opposent pas, elles se complètent. A tort, on interprète l'article 9 de la Constitution comme ayant dépouillé l'Etat de ses prérogatives. Nous pouvons affirmer fortement et sans équivoque que cette lecture est fausse et sans fondement”.
SAID HASSANE Said Mohamed
Juriste,professeur de droit à l'université d'Orléans
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